今年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》，明確了未來(lái)將實(shí)施的八個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)，其中包括“因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)”。

開(kāi)發(fā)低丘緩坡，被認為是“多山少壩”地區在保護耕地同時(shí)，擴大建設用地規模的一種試驗方式。

目前，全國包括浙江 、云南、山東等多地均在推行該項試點(diǎn)。但21世紀經(jīng)濟報道記者近期跟隨國家發(fā)改委在云南省紅河州調研中獲悉，由于開(kāi)發(fā)成本過(guò)高、招商引資困難，造成試點(diǎn)地區面臨難以繼續推行的問(wèn)題。

“城鎮上山”的城鎮化新模式

“云南省提出城鎮上山目標后，近幾年在多個(gè)地區進(jìn)行了不同的試驗，目的是保護壩區農田、建設山地城鎮。”紅河州副州長(cháng)鞠云昆對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

“城鎮上山”一詞，源于2011年。這是云南省基于壩區可建設用地緊缺和山地資源相對豐富的現狀而提出的。

資料顯示，云南省坡度在8度以下、面積在1平方公里以上的壩區僅占全省面積的6%，優(yōu)質(zhì)耕地僅占3.39%，而且面積在10平方公里以上的壩區已有30%被城鎮建設占用。

而根據《云南省政府新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，其總體要求為：“守住紅線(xiàn)、統籌城鄉、城鎮上山、農民進(jìn)城”，并且按照“建設山地城鎮、突出中小城鎮、實(shí)現組團發(fā)展、推進(jìn)城鄉一體”的模式發(fā)展。

位于云南省東南部的紅河州，土地緊缺的狀況更加突出。盡管距離昆明市僅3小時(shí)車(chē)程，但該州山區、半山區占了全州總面積的85%，屬于平壩的盆地、河谷僅占15%。

一個(gè)可以對比的數據是，紅河州屬于平壩的盆地和河谷約43.88萬(wàn)公頃，而屬于山區的低丘緩坡地和林地達108萬(wàn)公頃，其中可以利用的低丘緩坡地有43萬(wàn)公頃，林地32萬(wàn)公頃。

“這些低丘緩坡可以為城鎮化和工業(yè)化發(fā)展提供廣闊的用地，并緩解城鄉建設用地的矛盾。”鞠云昆稱(chēng)。

在山地上進(jìn)行城鎮化開(kāi)發(fā)的優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn)。以瀘西縣為例，如果使用瀘西縣低丘緩坡土地，其基準地價(jià)是每平方米30萬(wàn)元，而在瀘西縣的平壩地區，每平方米的基準地價(jià)卻高達100萬(wàn)/平方米。

“我們用這些低價(jià)土地修建廉租房、養老院和學(xué)校。”瀘西縣縣長(cháng)莫偉對21世紀經(jīng)濟報道記者稱(chēng)。

紅河州彌勒市燈盞花公司生產(chǎn)總監李秀春亦對21世紀經(jīng)濟報道記者稱(chēng)，在低丘緩坡建設廠(chǎng)房，和在耕地上建設存在非常明顯的差價(jià)，利用前者，平均一畝節省近18.6萬(wàn)左右，“我們整個(gè)廠(chǎng)房占地面積300多畝，可節約資金5000多萬(wàn)”。

地方財政壓力等問(wèn)題致試驗遇困

但與此同時(shí)，以低丘緩坡進(jìn)行的“山地城鎮化”，其缺點(diǎn)亦非常突出。

在21世紀經(jīng)濟報道記者獲得的河口瑤族自治縣、綠春縣、建水縣、紅河縣、瀘西縣、彌勒市、石屏縣、蒙自市、個(gè)舊市、開(kāi)遠市的“低丘緩坡”試點(diǎn)報告中，其中共同的問(wèn)題是：低丘緩坡的前期土地平整以及基礎設施的建設均依靠政府投入，由于工程量大，投入高，對地方財政造成極大的壓力。

瀘西縣國土資源局局長(cháng)李瑞云對21世紀經(jīng)濟報道記者稱(chēng)，和平壩相比，在低丘緩坡上進(jìn)行開(kāi)發(fā)，主要的問(wèn)題是需要開(kāi)挖和回填大量的土石方，在一些未有水源的地方，需要單獨修建飲水工程，“每平方米的建造價(jià)2000元，比壩區高出200-300元/平方米”。

而建水縣的報告亦表示：“在對項目區未利用地的開(kāi)發(fā)建設中，招商引資等建設項目占用未利用地的開(kāi)發(fā)成本遠遠高于占用耕地，因此難以形成促進(jìn)開(kāi)發(fā)未利用地、保護耕地的利益引導機制，客觀(guān)上制約了項目對未利用地的開(kāi)發(fā)使用。”

此外，21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，目前紅河州試點(diǎn)區的新增建設用地規模被國土部門(mén)“大幅度”縮減，導致大部分項目無(wú)法進(jìn)入試點(diǎn)區。

“紅河州12個(gè)國家級試點(diǎn)項目區，新增建設用地規模由原來(lái)的4216.6公頃核減為829.8公頃，減少幅度為80.3%。”鞠云昆稱(chēng)。

紅河州的報告進(jìn)一步表明，由于核減面積過(guò)大，導致原規劃的項目進(jìn)不了項目區，核減備案后的面積只能用于道路、場(chǎng)地平整等基礎設施建設，而地方政府對低丘緩坡項目區的前期工作已投入了大量的資金，由于規模的核減，造成項目無(wú)法實(shí)施和前期工作經(jīng)費浪費。

此外，由于國家對云南省“低丘緩坡”的試點(diǎn)到今年將結束，紅河州認為這將影響最終的試驗結果。

“我們懇請把低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的時(shí)間放長(cháng)一點(diǎn)，以便形成規模化效益。”鞠云昆說(shuō)。

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