近年來(lái)，“常外毒地”、“鎘大米”等事件暴露了土壤安全問(wèn)題的嚴重性，在引起公眾廣泛關(guān)注的同時(shí)，也讓社會(huì )對“土十條”的出臺充滿(mǎn)期待。

5月31日，隨著(zhù)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》(“土十條”)的正式出臺，大氣、水、土壤這三大環(huán)境領(lǐng)域的污染防治行動(dòng)計劃終于完備。為土壤污染從調查到修復以及考核機制制定了一套比較完善的行動(dòng)指南。

E20研究院執行院長(cháng)薛濤接受中國經(jīng)濟時(shí)報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“土十條”的出臺使環(huán)境領(lǐng)域的污染防治行動(dòng)計劃完整，有利于環(huán)境污染治理的后續行動(dòng)，雖然目標嚴苛，但是落地路徑相對謹慎，未來(lái)土壤修復市場(chǎng)將緩慢開(kāi)啟。

業(yè)內人士認為，“土十條”為土壤污染治理做出頂層設計，將開(kāi)啟土壤修復行業(yè)發(fā)展新機遇，土壤修復市場(chǎng)空間有望加速打開(kāi)。期待后續相關(guān)配套政策措施的出臺和落實(shí)。

　　明確治理任務(wù)時(shí)間表

“土十條”提出三階段工作目標，即到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制；到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩中向好；到2050年，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善。主要指標為，到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。

“‘土十條’的治理目標是三大行動(dòng)計劃中最具有挑戰性的。”薛濤認為，相較于大氣污染和水污染的治理，土壤污染的治理難度更大。“土十條”中涉及政府管理的內容多于產(chǎn)業(yè)承接的內容，這需要各部委間的協(xié)調，也包括一些對技術(shù)的摸索和經(jīng)濟性的限制。

對此，申萬(wàn)宏源研究發(fā)表文章分析道，“土十條”的工作目標和主要指標暗含治理難度偏高，安全利用相關(guān)細分空間廣闊。從“土十條”給出的工作目標來(lái)看，參考中國2020年出現環(huán)境拐點(diǎn)的節奏，土壤污染的拐點(diǎn)會(huì )落后于環(huán)境拐點(diǎn)的到來(lái)。主要指標要求2020年以前，污染地塊安全利用率達到 90%以上。注意到2014年的首次土壤普查結果顯示全國土壤總點(diǎn)位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為 11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。意味著(zhù)大半中度及全部中度以下的污染土壤都要達標，“土十條”要求“2020年前輕度和中度污染耕地實(shí)現安全利用的面積達到4000萬(wàn)畝；重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到2000萬(wàn)畝”。可以預期生態(tài)修復、土壤風(fēng)控、污染源治理等安全利用相關(guān)細分行業(yè)的市場(chǎng)空間將被進(jìn)一步打開(kāi)。

　　PPP模式難破資金難題

資金方面，土壤污染治理將充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。在創(chuàng )新投融資機制方面，“土十條”中提出，通過(guò)政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會(huì )資本參與土壤污染防治；加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度，推動(dòng)受污染耕地和以政府為責任主體的污染地塊治理與修復；積極發(fā)展綠色金融，發(fā)揮政策性和開(kāi)發(fā)性金融機構引導作用；鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復企業(yè)發(fā)行股票；有序開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境污染強制責任保險試點(diǎn)。

“土十條”中提出，綜合土壤污染類(lèi)型、程度和區域代表性，針對典型受污染農用地、污染地塊，分批實(shí)施200個(gè)土壤污染治理與修復技術(shù)應用試點(diǎn)項目，2020年底前完成。

PPP模式的推廣加上試點(diǎn)項目的明確，有業(yè)內人士認為這將加速開(kāi)啟“十三五”土壤修復的藍海市場(chǎng)。

對此，薛濤持謹慎態(tài)度，他認為，考慮到地方債務(wù)的控制需要，又由于水十條對黑臭水體治理的剛性要求，城市流域治理占了地方政府未來(lái)幾年在環(huán)境修復領(lǐng)域負債型支出的大部分，因此，即使采用PPP模式，大型土壤修復項目在“十三五”期間仍不會(huì )很多。

　　土壤修復市場(chǎng)待緩慢開(kāi)啟

值得注意的是，在“土十條”的每項工作計劃后面，都明確了牽頭和參與的相關(guān)部委，同時(shí)要求地方各級人民政府落實(shí)。計劃安排任務(wù)共涉及包括環(huán)保部、財政部、國土部、農業(yè)部、衛計委、發(fā)改委、工信部等共計36個(gè)部門(mén)。

此外，在多個(gè)防治計劃中，京津冀、長(cháng)三角、珠三角地區等重點(diǎn)地區都被要求率先完成，或者具有一定的先行試點(diǎn)優(yōu)勢。

薛濤認為，可以從產(chǎn)業(yè)視角、公眾參與決策、央地關(guān)系和部委關(guān)系四個(gè)角度來(lái)解讀“土十條”。

從產(chǎn)業(yè)視角來(lái)看，土壤治理領(lǐng)域很難建立有效的回報模式。商業(yè)模式會(huì )影響“土十條”的落地，環(huán)保領(lǐng)域水和土的修復都來(lái)自于地方財政的支付而沒(méi)有污染主體，也經(jīng)常找不到受益主體來(lái)付費(唯一的例外是土地價(jià)格高漲前提下的城市灰地)。而土壤污染涉及方方面面問(wèn)題，在找到受益者付費模式或找到污染者來(lái)支付費用兩方面難度不小，缺乏具體支付主體，政府的財力又十分有限，很難建立適合的商業(yè)模式，要想打開(kāi)土壤治理市場(chǎng)困難不小。

從央地關(guān)系的視角來(lái)看，新環(huán)保法明確要求地方政府成為環(huán)境治理的責任主體。大氣污染治理沒(méi)有修復需求，因而不太涉及地方債務(wù)，而隨后出臺的“水十條”和“土十條”都與地方政府債務(wù)相關(guān)和融資能力息息相關(guān)。因為即便以PPP模式解決資金來(lái)源，這個(gè)錢(qián)需要用未來(lái)的財政收入來(lái)規劃，因此要被納入地方債務(wù)的管理。所以PPP解決的僅僅是融資渠道或者就是個(gè)籌資模式，并不是根本性的資金來(lái)源。通過(guò)地方投融資平臺融資，或者是PPP融資，或者是地方財政直接投入，在修復領(lǐng)域，基本就這三種籌資模式。

此外，“土十條”的實(shí)施涉及到多個(gè)部委間的合作，多龍治土的現象需要各部門(mén)間協(xié)同解決。

從公眾參與決策方面，在移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代，公眾號等自媒體的傳播方式使公眾參與政府治理，一方面是公眾對環(huán)境問(wèn)題的高度敏感，這對政府治理行為起到倒逼作用，另一方面是政府的自我調節，對信息公開(kāi)方面建設的高度關(guān)注。本次“土十條”出臺時(shí)間好像比坊間的期望略有提前，也許是近期的一些輿論事件的結果。

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