相比“十二五”規劃，“十三五”規劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規劃”)關(guān)于房地產(chǎn)管理著(zhù)墨確實(shí)不多，但更多地突出其民生屬性。

首先，規劃發(fā)展目標提出，就業(yè)、教育、社保、醫療和住房等公共服務(wù)體系更加健全和均等化；其次，規劃提出，戶(hù)籍人口城鎮化率加快提高，深化住房制度改革，加大城鎮棚戶(hù)區改造。這意味著(zhù)，未來(lái)住房將凸顯其民生屬性，房地產(chǎn)發(fā)展的空間也要在城鎮化中挖掘。

規劃以改革、創(chuàng )新、環(huán)境、民生、國家戰略等五大主線(xiàn)，描繪出了建設小康社會(huì )的路線(xiàn)圖。小康界定上，從此前強調GDP總量，轉變?yōu)橐笕司鵊DP。發(fā)展理念上，首次提出“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”五大基本理念，其中創(chuàng )新為首、著(zhù)墨最多。改革則是確保創(chuàng )新的保障，住房制度改革是應有之義。新型城鎮化既與住房制度改革密切相關(guān)，又是創(chuàng )新動(dòng)力的核心要素。

規劃一開(kāi)始，首先對現階段做了明確界定，即“十三五”是全面建成小康社會(huì )的決勝階段，規劃必須緊緊圍繞實(shí)現這一奮斗目標來(lái)制定。城鎮化是分享改革紅利、實(shí)現小康的重要途徑。按常住人口算，我國城鎮化率已接近55%，但2013年戶(hù)籍人口城鎮化率僅35.9%，其中有2.5億農民工已在城鎮卻沒(méi)有戶(hù)口。要實(shí)現小康，首先要讓在城鎮有穩定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮居民有同等權利和義務(wù)。

因此，規劃提出戶(hù)籍人口城鎮化率加快提高。一方面，該提法旨在讓更多的非戶(hù)籍居民成為戶(hù)籍居民，享受戶(hù)籍居民才能享受到的公共服務(wù)，主要包括子女教育、醫療養老和住房保障。在這里，住房是作為城鎮基本公共服務(wù)的地位出現的。也就是說(shuō)，在城鎮常住的人群，有權利獲得最基本的住房保障。另一方面，該提法旨在規避過(guò)去“土地城鎮化”，實(shí)現“人的城鎮化”。

“人的城鎮化”最主要的標志，就是公共服務(wù)的均等化，這就繞不開(kāi)財稅體制改革。目前，增值稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅是我國三大稅種，個(gè)人所得稅占全國稅收比重僅7%。因此，政府注重企業(yè)發(fā)展，有稅收來(lái)源上的先天基礎。從地方收入來(lái)看，營(yíng)業(yè)稅是地方稅收收入中的大頭(35%)，土地出讓金是地方綜合收入中的大頭(50%左右)。因此，地方政府更關(guān)注企業(yè)、更關(guān)注房地產(chǎn)發(fā)展。

由“十八大”開(kāi)啟的新一輪財稅改革，本質(zhì)上是從過(guò)去幾十年的“增長(cháng)型”財政到“服務(wù)型”財政的巨大轉變，也是國家治理現代化的標志。新一輪財稅改革涉及中央和地方、政府和企業(yè)、部門(mén)間權利調整，涉及到稅收法定、預算制度改革、稅種轉變(從間接稅到直接稅)、中央地方財權事權重劃等。

在財稅改革短期難見(jiàn)效的情況下，城鎮化過(guò)程中的公共服務(wù)均等化，就需要漸進(jìn)過(guò)渡。因此規劃提出，“實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”這意味著(zhù)，外來(lái)常住人口通過(guò)入戶(hù)實(shí)現市民化，即便不可能在“十三五”全部解決，但通過(guò)增加附屬在居住證上的公共服務(wù)，漸進(jìn)縮小戶(hù)籍和非戶(hù)籍居民之間的差別。因此，明確公共服務(wù)的內涵和外延后，居住證將成為“十三五”推進(jìn)城鎮化的重要途徑。

同時(shí)，要激勵地方提高外來(lái)人口入戶(hù)比例，財稅、土地政策調整是必須的。因此，規劃提出“雙掛鉤”，即“財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤，城鎮建設用地增加規模同吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤”。第一個(gè)掛鉤，一方面在于中央與地方共同分擔市民化的成本(中科院預測外來(lái)人口“本地化”的公共服務(wù)成本為13.1萬(wàn)元/人)，以體現“市民化”的正外部性特征；另一方面，以增加或減少轉移支付，構建中央財政轉移與地方政府吸納外來(lái)人口“激勵相容”的機制。

另外，“穩增長(cháng)”和“促轉型”將貫穿“十三五”，地方政府對于增加建設用地的慣性依賴(lài)仍舊存在。因此，第二個(gè)掛鉤以吸納多少農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量，作為核批地方政府新增建設用地規模的一個(gè)參考指標，這是中短期內激勵地方政府落實(shí)外來(lái)人口本地化政策的有效之舉。同時(shí)，外來(lái)人口增加，將相應增加空間和用地需求。按目前城鎮規劃的慣例是，一個(gè)新增人口需要100平方米的建設用地。

在“十三五”期間，如果外來(lái)人口入戶(hù)比例能夠大幅度地提升，實(shí)現人口城鎮化率從目前的35.9%提升到45%，將增加1.3億城鎮戶(hù)籍人口，城鎮戶(hù)籍人口增幅為26.5%，而城市戶(hù)籍總人口將達到6.3億。這不僅能夠有效地消化樓市待售庫存，而且也將使得整體消費上一個(gè)臺階，對于“穩增長(cháng)”來(lái)說(shuō)意義重大。

外來(lái)人口在城市徹底安定下來(lái)以后，消費和投資將全部保留在城市，城市的集聚效應和規模效應將開(kāi)始體現，不僅地方政府公共服務(wù)供給的成本被分攤，地方債務(wù)負擔下降，而且以消費為主的內需在GDP中的占比將明顯提升，地方政府的稅收結構將徹底改觀(guān)。同時(shí)，人口集聚帶來(lái)的需求是產(chǎn)業(yè)集聚擴張和的前提，也是產(chǎn)業(yè)分工細化和服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎。目前第三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、對GDP貢獻超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)的局面將進(jìn)一步被夯實(shí)。

隨著(zhù)城鎮化的推進(jìn)，地方政府對于第二產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)的依賴(lài)將下降，房地產(chǎn)也將回歸其本質(zhì)——居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎。城鎮化內需與地方政府公共服務(wù)、稅收將形成良性循環(huán)。另外，城鎮化推進(jìn)中的新增人口是樓市的有效需求，人口、產(chǎn)業(yè)、住房也將形成相互推動(dòng)的良性循環(huán)。

(作者系深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員)

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